Les tractsLe dialogue social déconcentréLe Ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de l'aménagement du territoire avait demandé à l'inspection générale de l'administration (IGA), le 27 janvier 2004, «la rédaction d'un rapport permettant de faire le bilan du dialogue social mené au niveau déconcentré, tant au sein de l'administration territoriale de l'État que dans ses établissements publics». Dans cette perspective, la mission constituée par le chef de l'IGA a organisé sa réflexion, après une étude documentaire, autour d'entretiens avec quelque 300 représentants des trois cercles d'interlocuteurs suivants :
I. Le constatDu travail d'investigation réalisé, il ressort que le bilan du dialogue social mené au niveau déconcentré de l'État peut être résumé en une phrase: «l'existence de difficultés communes dans la conduite du dialogue social déconcentré, malgré la diversité des situations locales». En effet, il existe une grande diversité de situations locales quant aux structures de dialogue social. Les commissions administratives paritaires (CAP) - celles adossées au service dont le responsable détient le pouvoir de décision - s'avèrent avoir été constituées ou ne l'avoir pas été, plutôt en fonction de la culture du ministère intéressé, voire même d'une direction dudit ministère, que de considérations de taille critique des services déconcentrés concernés ou de la volonté de réaliser des économies de gestion. De même, rares sont les CAP préparatoires locales, encore dénommées pré-CAP , - ces CAP sont chargées d'émettre des avis sur des propositions qui seront ensuite soumises à une CAP de plein exercice - qui ont été créées en administration territoriale de l'État. S'agissant des comités techniques paritaires (CTP), autre structure du dialogue social formalisé, la situation se caractérise par des empilements et des lacunes. Il existe des services territoriaux sans aucune implantation de CTP locaux à quelque niveau que ce soit. La possibilité ouverte par les textes de créer des CTP dans les services de moins de 50 agents a été rarement exploitée. Par ailleurs, et toujours à propos des CTP locaux, trois modalités de désignation sont prévues par les textes pour la désignation des représentants du personnel : une dite de «droit commun» et deux autres dites dérogatoires. Or, l'une des deux modalités prévues à titre dérogatoire - il s'agit d'un scrutin spécialement organisé pour mesurer la représentativité des organisations syndicales locales - s'avère assez répandue. S'ajoute également le fait que les collèges électoraux locaux ne sont pas toujours constitués sur les mêmes bases. Quant à l'action sociale au niveau de chaque service déconcentré de l'État, elle est très marquée par l'histoire et les traditions et connaît, de ce fait, des formes très variées d'un ministère à l'autre dans sa mise en œuvre. Seule caractéristique commune : il est réservé une place prépondérante aux représentants du personnel dans les structures locales mises en place pour gérer cette mission. Enfin, et pour ce qui les concerne, les comités d'hygiène et de sécurité (CHS) adossés aux CTP fonctionnent plutôt bien. Les experts y interviennent et les représentants du personnel y sont majoritaires, mais leurs recommandations ont du mal à être satisfaites, au demeurant pour des raisons strictement budgétaires. Cette diversité caractérise déjà, à elle seule, l'insuffisance constatée du dialogue social organisé en administration déconcentrée de l'Etat. Mais, elle n'en est pas la seule raison. En effet, il existe des difficultés communes dans la conduite de ce dialogue social. La première de ces difficultés découle du contexte national tendu qui prévaut dans les relations entre l'État et ses partenaires sociaux depuis plusieurs années. Il règne en effet, dans ces relations, un climat de méfiance et de morosité lié à des sujets traités au niveau national (ARTT, rémunérations, retraites, notamment) ou perçus comme confisqués par lui (LOLF, création des pôles régionaux, projets de décentralisation, par exemple). En outre, dans certains secteurs, les réformes en cours inquiètent les personnels quant à leur avenir. La deuxième difficulté commune réside dans l'étroitesse des marges de manœuvre mises à la disposition des chefs de service déconcentré en ce qui concerne les sujets qui appellent ou devraient appeler nécessairement l'organisation d'un dialogue social à l'initiative de ces chefs de service. Il a également été constaté, à cet égard, que les CAP et les pré-CAP ont des compétences plus ou moins étendues selon les ministères, que des inégalités profondes existent en matière d' action sociale et que les décisions des administrations centrales demeurent omniprésentes dans la vie des CTP locaux. Il a été également constaté que, lorsque des marges de manœuvre sont déconcentrées, des instances formelles de concertation n'existent pas au niveau pertinent. Ainsi, aucun dialogue social formalisé n'est prévu auprès de chefs de service déconcentré qui reçoivent ou vont recevoir mission d'arbitrer les moyens financiers et en ressources humaines affectés par les ministères à leurs services territoriaux. L'ultime difficulté commune est liée aux comportements des partenaires locaux du dialogue social. Certes, il existe des chefs de service déconcentré qui se donnent les moyens d'une écoute et d'un dialogue réels (rythme des réunions des CTP, institution de groupes de réflexion thématiques, assemblées générales du personnel, réunions informelles avec les organisations syndicales, préparatoires ou non à une CAP ou un CTP, par exemple). Mais, plus nombreux sont les chefs de service déconcentré qui n'ont pas une perception suffisante des enjeux du dialogue social pour le bon fonctionnement de leur service et qui ignorent même le rôle spécifique que le statut général des fonctionnaires confie aux représentants du personnel en ce qui concerne l'expression et la préservation de l'intérêt général. De leur côté, les représentants du personnel ont une tendance à pratiquer un syndicalisme alimentaire en CAP et à ne pas s'engager sur certains sujets en CTP. Et, s'ils rejettent unanimement la cogestion, ils n'en revendiquent pas moins l'institution de dispositifs bloquants (exigence d'un avis conforme, d'une motivation de la décision prise sur avis défavorable, d'un degré «d'appel» lorsqu'ils sont en désaccord avec le projet sur lequel leur avis est recueilli). Ainsi, contraint au niveau de chaque service, le dialogue social déconcentré s'avère, par ailleurs, et pour l'instant, décevant sur le plan interministériel. Les obstacles à sa mise en oeuvre sont d'abord d'ordre culturel et psychologique, et sont quelquefois entretenus par l'administration elle-même. Mais, au-delà de cette appréciation de portée générale, il y a lieu de souligner que les deux organismes de dialogue social que sont les commissions locales interministérielles de coordination (CLIC) et les sections régionales et interdépartementales d'action sociale (SRIAS) posent des problèmes de fonctionnement qui affectent leur efficacité. Les CLIC ont un mode d'emploi peu clair et un manque de matière ou de suivi sur les sujets traités, leur composition soulève des problèmes quant à la représentation du personnel et des freins psychologiques subsistent quant à leur existence même: risque de mutualisation des conflits, du côté de certains chefs de service; risque de mutualisation de la pauvreté et risque de perte d'identité, du côté des organisations syndicales. Tous les départements ne sont d'ailleurs pas dotés d'une CLIC. En ce qui concerne les SRIAS, leur niveau d'activité est très dépendant des moyens humains mis à leur disposition comme de leur positionnement au sein de l'administration déconcentrée de l'État (adossement au secrétariat général pour les affaires régionales (SGAR) ou préfecture du département chef-lieu de région). Par ailleurs, on relève une articulation aléatoire de leurs actions par rapport aux besoins concrets et une utilisation des crédits délégués qui n'est pas toujours respectueuse des règles d'emploi. Pour compléter ce constat, il apparaît que les organisations syndicales manquent de moyens pour remplir leur mission. Elles semblent, d'ailleurs, ne pas être toutes placées sur un pied d'égalité, ceci selon leur ministère de rattachement, tant au niveau de l'attribution de locaux que de mobiliers et de matériels. En outre, elles manquent généralement de temps et d'expertise. II. Le dialogue social est indispensable et doit se construire sur des principes clairsL'existence d'un dialogue social déconcentré de qualité conditionne pourtant la réussite de la réforme de l'État territorial. Ce dialogue constitue une obligation légale et doit accompagner la déconcentration des pouvoirs, mais il est aussi le prolongement naturel de la logique de proximité qui sous tend les réformes engagées. Il apparaît, aussi, indispensable de l'intensifier dans des contextes difficiles qui supposent un climat serein et une appropriation minimale des changements par les agents. A long terme, enfin, les organisations syndicales ne peuvent assumer leur rôle de régulation, qui suppose une évolution en profondeur de leur part, si l'administration cherche à les contourner. Le redynamiser est donc une nécessité qui doit reposer sur les quatre principes directeurs suivants :
III. Le dialogue social déconcentré doit être relancé sur des bases concrètesIl est préconisé, sur ces bases, d'une part, de renforcer le dialogue social par service et, d'autre part, de faire progresser le dialogue social interservices et interministériel de manière pragmatique. 1. Renforcer le dialogue social par serviceLa mission considère qu'il importe avant toute autre innovation, de faire fonctionner ce qui existe, et pour cela propose de mettre en œuvre sept mesures. La première mesure invite les ministères, lorsqu'ils déconcentrent une compétence ayant une influence sur l'organisation et le fonctionnement des services, à consentir parallèlement au chef de service concerné des marges de manœuvre afin de donner du sens au dialogue social qui va devoir se nouer localement. La deuxième est une proposition de modification du décret relatif aux compétences des CTP. Elle propose notamment d'y insérer explicitement la dimension prospective et analytique de la nouvelle gestion publique (en matière budgétaire comme en matière de ressources humaines), l'impact sur le fonctionnement et l'organisation des services de la mise en œuvre des stratégies ministérielles et des orientations stratégiques locales, les conséquences des décisions structurantes prises au niveau national, le champ des arbitrages de moyens au niveau déconcentré. Elle vise, également, à développer la concertation locale sur les dossiers individuels en déterminant, hors tout dogmatisme, le niveau et la forme du dialogue social à instaurer au plan local ; par exemple, en déterminant si l'instauration d'une concertation locale procure une valeur ajoutée certaine et, dans l'affirmative, s'il est pertinent de mettre en place une CAP de plein exercice ou seulement une pré-CAP. La troisième mesure consiste à étendre, au plan local, le périmètre couvert par le dialogue social formalisé. Il est proposé d'instituer une fonction élective de représentant du personnel dans les services auxquels aucun CTP n'est adossé et au sein desquels cinq agents au moins sont affectés. Cette mesure permettrait, notamment, d'assurer une meilleure représentation du personnel dans l'instance de dialogue social interministériel dont il est fait état ci-après. Deux réunions par an au minimum seraient organisées par le chef de service avec ces représentants. La quatrième mesure est une invitation faite aux partenaires sociaux à s'engager sur des méthodes de consultation et à veiller à leur respect. Cet engagement revêtirait la forme d'un protocole qui traiterait au minimum les points suivants : définition du calendrier des réunions, identification des sujets récurrents et des documents associés, divers délais à respecter et conséquences à déduire de leur non-respect, modalités d'information et des échanges sur les sujets complexes, modalités de suivi des décisions prises. Au titre de cette même mesure, chaque chef de service aurait l'obligation d'établir un rapport annuel sur l'état du dialogue social dans son service. Ce rapport serait transmis au ministre concerné. Pour sa part, le préfet de département rassemblerait l'ensemble des rapports dressés par les chefs de service déconcentré et en ferait la synthèse dans un rapport dont il rendrait destinataire le ministre chargé de la fonction publique. La cinquième mesure propose d'améliorer le fonctionnement des CTP sur deux points :
Il s'agit de propositions avant tout symboliques, qui n'intéressent cependant pas les CAP, compte tenu du fait que la présence de l'encadrement intermédiaire au sein de la délégation représentant l'administration à cette instance est indispensable au bon déroulement du dialogue social sur les dossiers individuels des fonctionnaires. La sixième mesure vise à renforcer l'appui apporté aux cadres et leur motivation pour un bon déroulement du dialogue social. Il est préconisé d'insérer, dans les formations initiales et continues, des modules sur les enjeux dont ce dialogue est porteur, son organisation, etc. Il est recommandé, également, que chaque ministère mette en place, au niveau national, une mission d'appui - auprès de laquelle les chefs de service déconcentré pourraient trouver assistance et conseil - et que la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) participe à cette mission, notamment en donnant une diffusion des bonnes pratiques en la matière, au plan interministériel. La septième et dernière mesure vise à adapter les moyens des organisations syndicales à leurs besoins actuels et à l'évolution des technologies. La définition de ces moyens complémentaires s'accompagnerait d'un rappel des règles en vigueur. Les représentants du personnel bénéficieraient, à l'initiative de leur ministère de rattachement, de formations spécifiques en plus grand nombre qu'aujourd'hui. Cette mesure invite, également, à un réexamen du régime et du volume actuels des décharges pour qu'à la suite de la mise en œuvre de la LOLF, elles ne pèsent plus sur les plafonds d'emploi et la masse salariale. Elle recommande, encore, que les bénéficiaires de décharges partielles soient effectivement remplacés durant leurs absences, afin de favoriser ce mode de représentation plutôt que celui assuré à travers des décharges à temps plein. 2. Faire progresser le dialogue interservices et interministériel de pragmatiqueFaire progresser le dialogue social interservices et interministériel en ce moment n'est pas aisé. Car la situation actuelle, du point de vue de l'organisation et du fonctionnement des services déconcentrés de l'État, reste fluctuante et incertaine. En effet, le gouvernement met en place des politiques interministérielles dans le même temps où la « verticalité » de l'action de l'État se renforce avec la mise en œuvre de la LOLF. En outre, et à défaut de fusionner entre eux les services déconcentrés qui devraient l'être, on institue des pôles régionaux qui s'ajoutent aux structures actuelles de l'organisation administrative territoriale de l'État, sans qu'il soit possible aujourd'hui d'appréhender leur influence sur l'arbitrage des moyens qui seront à rendre demain, au niveau régional. La visibilité de l'équilibre institutionnel à venir des moyens de l'État déployés sur le territoire reste ainsi incertaine. Cela étant rappelé, trois scénarios ont été écartés après analyse: celui du «chacun chez soi», alors que le mouvement de modernisation de l'État suppose le décloisonnement des services, celui qui consiste à associer « la société civile » au dialogue qui s'établit entre l'État et les partenaires sociaux, qui ignore le besoin d'un dialogue strictement interne, et enfin, celui de « l'empilement artificiel», qui conduirait à créer de manière contre productive, du dialogue social formalisé partout où il pourrait yen avoir besoin un jour. Partant, deux domaines sont concernés par les propositions formulées en la matière : celui de l'arbitrage des moyens et celui des problématiques d'action communes à l'ensemble des services de l'État implantés sur le territoire ou seulement à plusieurs d'entre eux. En ce qui concerne les moyens mis à la disposition des services déconcentrés de l'État pour leur fonctionnement et leur action, leur globalisation au niveau régional, interrégional ou zonal s'intensifie. Ainsi, se généralise progressivement une fonction nouvelle : celle d'arbitrer, au niveau déconcentré de l'État et pour l'ensemble des services déconcentrés relevant d'un même ministère, voire même d'une seule direction d'un même ministère, des crédits et ressources humaines dont ceux-ci ont le besoin pour agir. Il est donc préconisé d'adapter les modalités du dialogue social déconcentré à cette évolution importante pour l'efficacité de l'action administrative et, pour ce faire, d'adosser un CTP au service ou à la structure qui rend ces arbitrages. Cette structure aurait vocation à émettre un avis avant qu'ils n'interviennent et non pas uniquement à recevoir de l'information sur ceux ayant été rendus. S'agissant de l'action sociale interministérielle, il est proposé, à défaut d'une mise en commun de l'ensemble des moyens dont les services déconcentrés de l'État sont dotés par leurs ministères, de mettre en œuvre les mesures suivantes :
S'agissant du dialogue social interministériel au niveau départemental, l'idée de créer un CTP interministériel dans chaque département est séduisante. Mais, sa mise en œuvre immédiate se heurte, du point de vue de la mission, à de sérieux obstacles. En effet, et d'une part, les modalités actuelles de la désignation des représentants du personnel au sein des CTP ne semblent pas permettre de couvrir correctement l'ensemble des services concernés, surtout si ledit CTP ne comprend pas plus d'une trentaine de membres, ce qui est indispensable à son bon fonctionnement. D'autre part, les sujets dont ce CTP aurait à connaître ne paraissent pas justifier actuellement, à eux seuls, son institution, notamment parce qu'ils n'intéressent que quelques services ou que les modalités de la gestion des moyens des services déconcentrés restent cloisonnées. C'est pourquoi, il est proposé de donner le pas à une structure formalisée de dialogue social dite «instance plénière informative» réunissant une fois l'an, sous la présidence du préfet de département, d'une part, le collège des chefs de service déconcentré et, d'autre part, l'ensemble des représentants du personnel concernés, y compris donc les représentants élus en dehors des CTP. Cette instance aurait le mérite de mettre en présence l'ensemble des partenaires du dialogue social au niveau local. Elle revêtirait la forme d'une assemblée plénière, mais pourrait également donner lieu à des réflexions en ateliers. Ses travaux pourraient connaître des prolongements dans le cadre de groupes de réflexion à géométrie variable. Son existence serait consacrée par un texte réglementaire. Au nombre des thèmes qui seraient abordés dans le cadre de ce séminaire figureraient notamment les priorités d'action de l'État dans le département, l'examen des indicateurs et du suivi de la LOLF, les perspectives d'évolution des effectifs et compétences à cinq ans, la politique d'implantation des services publics dans le département à trois ans, les démarches qualité, les projets de modernisation et ceux de mutualisation des services de logistique. Cette proposition ne fait cependant pas obstacle à ce que, si le gouvernement décide de promouvoir le projet d'instituer un CTP interministériel auprès de chaque préfet de département, malgré les observations qui précèdent, une expérimentation de cette formule de dialogue social ait lieu durant 18 mois au minimum, dans quelques départements, sous la conduite de la DGAFP assistée, le cas échéant, par un membre du corps préfectoral. Dans ce cas, il est recommandé que cette expérimentation soit encadrée par un texte de nature réglementaire. Telles sont les préconisations de la mission, en la matière, compte tenu de l'état du dialogue social déconcentré, de l'état d'esprit qui prévaut le concernant et des perspectives relatives à l'organisation et au fonctionnement futur de l'administration territoriale de l'État. Il convient de noter qu'elles ont entre elles un lien étroit, si bien que leur dissociation risquerait d'en affaiblir les effets attendus, à quelques exceptions près. Elles ont, en outre et surtout, un coût: pour dialoguer, il faut se donner du temps et des compétences. Accepter ce coût sans exiger d'en vérifier au préalable la performance est un pari. C'est également la condition essentielle du progrès recherché. PROPOSITIONSDonner de la matière au dialogue social déconcentré
Assurer partout un dialogue formalisé
S'engager localement sur une méthode et veiller au niveau national à ce qu'elle soit respectée.
Recomposer les CTP, allonger la durée des mandats, et regrouper les élections
Motiver et appuyer les responsables administratifs
Adapter les moyens des organisations syndicales à leurs besoins
Développer le dialogue social interservices aux niveaux où sont arbitrés les moyens
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